□刘阳 反腐倡廉建设，既是政治学研究的一个传统课题，又是一个与一国社会政治发展密切相关的现实问题，可以说这一问题的研究具有长期性系统性的特点，同时这一课题又需要不断的根据一国经济、政治、文化和社会的不断发展进步而不断创新。近年来，人们在反腐倡廉绩效考评方面作了不少有益探索，取得了一定成效，但总的看，开展这项工作的时间还不长，绩效考评制度还很不完善，相关基础性工作还比较薄弱，人们对于反腐倡廉绩效考评的研究处于一种单纯的定性研究，笼统的对某一时空界域内的廉政状况进行判定和分析，尽管这在很大程度上是具有理论和实践意义的，但在实践中操作并没有给我们提供多少切实可行且有效的预防与惩治腐败的手段和工具。当前，深入研究反腐倡廉绩效考评体系建设这一课题，对于推进反腐倡廉建设科学化、制度化、规范化具有重要意义，有助于建立科学的反腐倡廉工作机制，以建设性的思路、方法和举措推进反腐倡廉建设，确保“十二五”规划顺利实施。 一、反腐倡廉绩效考评及其体系的内涵 所谓“反腐倡廉绩效考评”，就是反腐倡廉建设的相关机构通过技术性的操作方法，以综合而科学的反腐倡廉绩效考评指标体系为衡量内容，对反腐倡廉绩效信息进行收集、整理、归纳、总结，并在此基础上以科学严谨的调查研究与分析预测为对策依据对反腐倡廉建设的整体或局部进行考核、评议、估定，从而实现反腐倡廉工作从软管理向刚性管理、从传统管理向现代管理、从分散管理向系统管理转变。通过反腐倡廉体系的运行，可以解决反腐倡廉建设实践中主观定性多、客观定性少、理论与实践创新不强的问题，既可以使公众了解到政府的廉政状况、反腐败的力度与决心，也可以使政府知晓公众的要求，更可以满足各级公职人员的需要，达到社会认可他们德能勤绩的目的。从而有的放矢的开展工作，提高反腐倡廉建设的科学性、主动性、前瞻性，推动反腐倡廉建设不断发展。 二、反腐倡廉绩效考评体系的基本要素 （一）反腐倡廉绩效考评体系的主客体。 考评的主体就是解决“由谁来考评”的问题，也就是考评的实施者。选择不同的考评主体，代表了不同的考评角度和标准，也往往决定了考评的客观性和可信度。按照管理学的一般原理，考评的主体可分为几类：一类是上级或直接主管组织。如各级党委、政府及纪检监察机关；一类是专门的考评机构。这个考评机构可以从第三者的角度冷静客观的对考评客体进行调查、分析，并做出结论，专门的考评机构也会提高反腐倡廉绩效考评的专业性与科学性；还有一类就是组织外的利益相关者。如公众、政治团体、其他政党等，他们不仅是反腐倡廉的参与者，而且必须有他们的参与，考评主体才算完整。 考评的客体就是解决“考评谁”的问题，也就是考评的对象。微观层面，考评客体就是国家某一权力部门、其内部组织以及公职人员的廉政状况；中观层面，考评客体就是某一地区的总体廉政状况的认定；宏观层面，考评客体就是整个国家的总体廉政状况。具体而言，各级党委、政府及相关部门和纪检监察机关在反腐倡廉建设方面，肩负着不同的职责，其开展工作的过程及结果都应纳入反腐倡廉绩效考评的范围，即都是反腐倡廉绩效考评的对象。 （二）反腐倡廉绩效考评体系的内容。 考评内容就是解决“考评什么”的问题。反腐倡廉绩效考评应包括的内容有落实党风廉政建设责任制、抓职责范围工作情况；整体推进反腐倡廉工作、狠抓制度落实情况；开展惩治和预防、有效降低腐败发生率情况；反腐倡廉工作创新、运用科技手段提高反腐倡廉建设能力和水平情况；加强调查研究、实行科学决策情况；注重成本收益、科学配置反腐倡廉建设资源情况等。 （三）反腐倡廉绩效考评体系的指标。 考评内容必须通过一些具体考评指标形式予以反映，形成考评指标体系。设置反腐倡廉绩效考评指标体系既要突出重点、把握实质，注重指标体系的简便性、可操作性，又要避免面面俱到，防止繁杂化；既要体现其评价功能，能够准确评价出反腐倡廉建设状况，又要体现其导向功能，能够准确反映出反腐倡廉建设要求；既要体现其预警功能，对不良倾向起到警示作用，又要体现监督功能，作为惩戒措施的依据；既要处理好指标的稳定性和统一性，又要重视指标的变动性和差异性；既要发挥内部评价作用，进行自查自纠，又要充分重视专业机构和公众的评价，确保考评结果的公正性、客观性。 （四）反腐倡廉绩效考评的方法。 没有一种考评方法是完美无缺的，由于反腐倡廉建设不是自然科学，要寻求一种完整地反映廉政状况的考评方法是不可能的，我们所能做的是希望有一种利用最佳替代办法的近似法。因此常常修改和完善反腐倡廉考评的方法是有意义的，尤其是在实践中暴露出考评方法有缺陷的时候。我们可以采取以下的做法： 1.考评客体，分类排序。由于考评客体在工作性质、职责范围、工作难度等方面有差别，将全部考评客体直接统一考评排序缺乏可比性。为此，要将直接行使公共权力、体现政府形象等关系较为密切的部门（或者称为具有行政审批权的单位）归为一类，其他的单位（或者称为综合单位）归为一类或再做划分。 2.考评内容，有所侧重。考评内容基本涵盖了考评的本质属性和基本职责，体现了反腐倡廉建设的总体目标和核心任务，同时，针对反腐倡廉建设的基本条件、发展阶段、中心任务和工作重点，又有所侧重。要在调查研究的基础上，认真选择参加考评的重点，明确考评的具体内容，增强考评的针对性。 3.考评主体，多元组合。为了体现反腐倡廉绩效考评的客观性、民主性和公正性，需要社会各方面的广泛参与。 4.考评分数，加权处理。由于考评主体来自多方面，而且在考评中的地位和作用不尽相同，因此需要经过加权平均计算出被考评对象的测评总分，再按得分多少进行分组排序确定等次。权重分配直接影响到最终结果，因此，既要综合反映各方面的意见，又要突出考评主体的权威性和公正性。 5.考评结果，奖罚分明。考评不是目的，而是手段。考评的目的是防范、监测，最终实现预防与惩治腐败的作用。 三、开展反腐倡廉绩效考评的路径分析 （一）坚持正确的指导思想，确定科学的建设思路。 要树立预防为主的理念。反腐败最重要的环节之一是预防，这是国际上很重要的反腐败经验。预防的理念就是要求把工作的着力点由事后向事前转变，变事后惩戒为事前监督，变被动查处为主动防范，变亡羊补牢为未雨绸缪，以更小的社会成本，获取最大的社会收益。要树立科学防腐的理念。注意广泛利用各种自然科学、社会科学新成果，运用概率统计、普遍分析等科学的分析方法，提高预防腐败工作的技术含量和科学含量，掌握工作的主动权。要树立长效防腐的理念。立足当前，着眼长远，发挥法规制度的治本作用，注重体系机制制度建设和完善，不断健全科学的预防腐败长效机制。 1.可操作性原则。考评标准的制定力求科学性，使考评体系既适用、可操作，不因繁复的测试而增加工作量和工作成本，又尽量做到客观、公正，不因过多的主观色彩而失真。 2.循序渐进原则。鉴于反腐倡廉建设具有长期性、艰巨性和复杂性，建构指标体系也必须着眼长远，既立足当前，增强指标的针对性和时效性；又立足超前，增强指标的前瞻性和主动性。考评标准的制定要坚持边研究、边实施、边完善。指标设置时，考虑到有些反腐倡廉建设任务不是一两年就能完成的，应该划定实现时段，逐步实现。 3.重点突出原则。从廉政建设和反腐败三项工作格局以及惩治和预防腐败体系的工作内容看，其中不少部分是不能量化或是暂时无法量化的。因此，确定考评标准应优先考虑那些能够量化且是能够反映反腐倡廉建设成效的重点内容。只有在建构指标体系过程中先行突出重点内容的量化指标，才能保证可操作性原则和循序渐进原则的顺利实现。 4.效率统一原则。反腐倡廉建设与经济建设相辅相成，互为促进。考评标准的制定必须找准反腐倡廉建设与改革开放和经济建设的结合点，将反腐倡廉建设与提高党政机关工作效率、降低经济运行成本有机结合起来，制定效率统一的反腐倡廉建设指标。 5.公众满意原则。反腐倡廉绩效考评体系的建构是否科学、合理、客观、公正，是否能够完整、全面地反映廉政建设状况，不是某个人说了算，而要由人民群众评判。要在构建反腐倡廉绩效考评体系过程中真正体现群众至上的指导思想，譬如人民群众对反腐败工作的满意程度、对腐败问题的关注程度等。 （二）完善科学的体系框架，设定科学的指标权重。 1.指标确立的现实性问题。指标的确立应立足本单位的现实情况，能够反映反腐倡廉建设中既具有针对性，又具有相对普遍性的关键点，具有以点看线、以线看面的功能。确立指标切忌生搬硬套、不假思索地借用其他单位的现成样本。 2.权重的误差性问题。在理论层面上，可以运用更科学的权重确定法，权重确定法越科学，权重的误差自然就越小。在操作层面上，评审员的数量越多，对同一权重评审的次数越多，权重的误差也越小。但往往越科学的权重确定法，结构相对越复杂，要求评审员人数多，评审的次数多，花费的时间多、精力大，不便于操作。这就要求考评实施者妥善处理好权重确定方法的科学性与评审员人数、评审次数的操作性之间的矛盾，在两者之间寻找好平衡点。 3.考评中的量化问题。构建考评指标的目的在于尽可能量化考评中的各关键点。但反腐倡廉建设是一项复杂的系统工程，有一些关键点直接用分值来表示是有困难的。要在确保最终量化的有效性的前提下，必须定性与定量相结合，在定性的基础上给予量化。但为了减少人为因素，定性分析要求多人、多级给予定性，这样又会出现操作繁琐，困难较多，使可测性、可行性降低的问题。对此，笔者的意见是：在设计指标时相对减少需要定性分析的指标；对需要定性分析的，不能降低有效性，可提前筹划，提前进入，提前完成。 （三）加强制度建设，进一步提高绩效考评规范化水平。 制度化是开展反腐倡廉绩效考评的前提和基础，反腐倡廉建设科学化在很大程度上是指制度的科学化。首先，要颁布反腐倡廉绩效考评工作的制度和规范，对反腐倡廉建设过程中哪些项目应该进行考评、开展什么形式的考评、考评应注意的事项等问题，做出详细规定，使考评工作有法可依，有规可循。其次，要体现特色，注重实效，提高绩效考评制度的适用性。坚持考评的导向性与可操作性相结合，注重制度设计细节，把绩效考评的要求具体化。再次，要建立健全反腐倡廉绩效考评的目标分解、督促检查、信息公开、激励惩处、责任追究等配套制度，与目标责任、党风廉政建设责任制等考核有效衔接，切实提高反腐倡廉绩效考评的制度化、规范化水平。 （四）借鉴先进的理论经验，形成合理的研究方法。 与时俱进，紧跟时代发展不断加强反腐倡廉绩效考评体系建设。要注意及时针对社会热点问题不断完善反腐倡廉绩效考评信息系统，使信息的汇集系统能始终与经济社会的发展相协调。要更加注重对新情况、新问题的专题研究和分析，注意利用统计领域、计算机领域、行政管理领域等各方面的最新知识和成果，不断充实和完善反腐倡廉绩效考评体系。要注意学习和借鉴国内外预防腐败的新鲜成功经验，注意广泛征求社会各界的意见和建议，把反腐倡廉绩效考评体系建设成为一个开放的、不断发展的体系。 （五）发挥信息技术作用，提高反腐倡廉绩效考评的准确性。 当前，互联网已成为各种信息的集散地和社会舆论的放大器，2008年南京江宁周姓房产局长在网络上的“走红”，更是使得“网络反腐”引起人们的广泛关注。在该案的成功中，网络于其间发挥了巨大的作用，甚至可以说，如果没有网络，则周局长的仕途之路也许还会依然平顺。因此，该案的胜利在实现了个案正义的同时，也向民众、新闻媒体、党政机关传达了这样一个信息，即网络的参与将会给传统的反腐斗争带来新的契机。我们要着眼反腐倡廉建设的需要，创新信息化环境下的纪检监察工作方式，实现信息技术与反腐倡廉绩效考评的有机融合。 一是建立网络反腐倡廉虚拟平台，实现反腐倡廉体系一体化。不断加强反腐倡廉网站的建设与维护，丰富反腐倡廉网络文化载体。各级纪检监察机关都应建立反腐倡廉网站，条件不成熟的也可在政府网站以及党建网站上开设相关的反腐倡廉专栏、举报信箱等，形成一个覆盖区域全范围的网络反腐倡廉体系，实现公众对反腐倡廉建设的全程监督。二是强化队伍、提高素质。开展网络反腐倡廉，建立网络反腐倡廉虚拟平台，离不开专业人才和一批高水平的文化人才。各级纪检监察部门应加强专业人才的培养，重视对网络管理、系统管理、安全网络、软硬件支持等技术人才的培训，形成一支专业性强的反腐倡廉网络建设队伍。三是整合资源、形成全力。要优化网络资源，加强与各部门的联系和沟通，形成网络反腐倡廉的合力；进一步引进社会力量参与到网络反腐倡廉中来，以拓展网络反腐倡廉的广度与深度，完善权力监督机制。制度监督与网络监督形成相互制约与多重监督的格局，从根源上铲除腐败的土壤。四是发展电子政务，增强反腐倡廉绩效考评准确性。通过开发案件监督管理信息系统实现对重要案件线索管理、重点案件督办、查办案件情况统计汇总和分析功能，推进查办案件和案件监督管理工作的科学化、规范化和信息化；通过建立完善网络舆情收集系统，了解社会各界对反腐倡廉绩效的反映和评价；通过建立反腐倡廉网络监管系统，提高防治腐败工作科学化、专业化水平。 古语云“知己知彼，百战不殆”、“凡事预则立，不预则废”。加强反腐倡廉绩效考评体系建设的目的，就是要使我们清楚反腐倡廉建设的现状，知道反腐倡廉建设中的不足、漏洞与缺失，以寻找相应的对策，找到合适的解决办法，从而从根本上进行治理，形成标本兼治的反腐倡廉建设格局。我们要开阔思路，集思广益，在反腐倡廉建设国际合作化，完善社会主义市场经济和提高党的执政能力的大背景下，不断探索研究反腐倡廉绩效考评体系建设的有效思路和对策，并逐步完善，确保“十二五”规划顺利实施。 作者系广西区柳州市鱼峰区纪委副书记